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导读：近年来我国“撤县(市)设区”行政区划调整越来越多。其主要目的是促进中心城市规模,理顺中心城市与周边县市之间的关系。然而,调整也带来了许多消极影响。提高城市的竞争力,推动相邻城市间的协调发展,关键还是要从法制层面上创新,要改革我国城市的设置办
近年来我国“撤县(市)设区”行政区划调整越来越多。其主要目的是促进中心城市规模,理顺中心城市与周边县市之间的关系。然而,调整也带来了许多消极影响。
提高城市的竞争力,推动相邻城市间的协调发展,关键还是要从法制层面上创新,要改革我国城市的设置办法,形成新的管治模式,建立科学、合理的城市协调发展机制,加强区域规划的编制和实施
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1行政区划是国家权力的空间或者地域的分割和配置,包括地域范围、等级层次及行政中心的划分等。
行政区划是国家结构的一种基本组织形式,是中央政府统治和管理全国各地的一个有效手段,是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。
因此,一般而言,一个国家的行政区划框架一经确立,常常是相对稳定的,并会长期沿袭下来。
城市的快速发展和数量的增多,部分中心城市空间扩展受到周边城市的限制,相邻城市之间的摩擦也逐渐增多,城市之间的协调发展问题变得日益突出。
在这种情况下,以“撤县(市)设区”为主要内容的行政区划调整作为解决问题的一种行政手段开始大行其道。通常的做法是将大城市周边的县或县级市改为区,纳入到大城市行政区范围内,从而为大城市及其周边地区的统一规划和协调发展创造条件。
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2 近年来我国开展的“撤县(市)设区”行政区划调整状况
浙江省撤销县级余杭市和萧山市,设立杭州市余杭区和萧山区;撤销金华县,设立金华市金东区;撤销鄞县,设立宁波市鄞州区;撤销衢县,设立衢州市衢江区。
山东省撤销长清县,设立济南市长清区。河北省撤销县级丰南市和丰润县,设立唐山市丰南区和丰润区
以珠三角为核心的广东省是我国经济最发达、城市化水平最高的省份之一。因此,它也成为我国“撤县(市)
设区”的重点地区。近年来广东省行政区划调整主要有:
1调整广州市行政区划:将其代管的番禺市和花都市撤销,整建制改为广州市番禺区和花都区。
2调整江门市行政区划:将其原代管的新会市改为新会区;
3调整汕头市行政区划:撤销汕头市升平区、金园区,设立汕头市金平区。撤销汕头市河浦区、达濠区,设立汕头市濠江区,撤销县级潮阳市,分别设立汕头市潮阳区、潮南区,撤销县级澄海市,设立汕头市澄海区;
⑤调整佛山市行政区划:将顺德市、南海市、高明市、三水市撤销,成立禅城区、顺德区、南海区、高明区、三水区并入其中,使佛山争到了全省第三大城市的排序
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3“撤县(市)设区”发生的理据归纳:
一是为中心城市营造更广阔的发展空间。中心城市在发展到一定程度后,缺乏适宜的用地空间,而其周边县(市)可能正是适宜扩展的方向。
二是扩大中心城市的规模,增强中心城市的实力。调整行政区划,更好地发挥中心城市对腹地的辐射、带动作用。
三是协调中心城市与周边县(市)的道路、港口、机场等重大基础设施的建设和规划。
四是解决市县(市)同城问题。地级市与县(市)同处一个城市,对两个城市的发展都带来了困难。
五是解决双城问题。两个紧邻的城市已成为一个整体,但是规划的编制与实施却是分割的,而且基础设施的建设、污染的治理等方面也存在着难以协调的问题。
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4“撤县(市)设区”的根源与背后的因素
二是城市协调发展的机制没有真正建立。当城市快速发展壮大,中心城市与其周边地区摩擦增多,市县之间的利益争夺越来越多,而又缺乏相应的城市协调发展机制,就进行“撤县(市)设区”行政区划调整。
三是中心城市、大城市“情结”深厚。“撤县(市)设区”的主要受益者是中心城市、大城市。这与我国有关政府部门对大城市有强烈的偏好有关,也与大城市在政治上的强势地位有着密切关系。
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4“撤县(市)设区”行政区划调整对城市发展的影响:
积极影响
1 有利于相邻城市协调发展可以统一大城市及其周边地区的规划,推进城市总体规划的实施,协调城市发展,尽可能减少城市间的内耗。这种处理简单直接而收效迅速。
2 有利于扩大中心城市的发展空间和规模,增强城市竞争力,有利于迅速扩大城市的发展空间、人口规模和经济总量,从而提高城市在区域中、城市体系中的地位,也有利于加大城市在国家资源分配中谈判的份量,为城市的发展赢得政策、资源上的好处。
3 有利于加强对某些重要资源的开发通过行政区划调整,将某些拥有重要资源(港口资源、土地资源、旅游资源等)的县(市)改为区,有利于充分发挥中心城市较强的政治能力、投融资能力、管理能力、招商引资能力、人才能力。
消极影响
1 不利于城市间的竞争,尤其是不利于大城市周边中小城市的发展
在“撤县(市)设区”后,是行政权力的统一集中可以使得政令更为畅通,政府权威得到加强,但也增多了政府干预,增加了管理层级,助长了地方官员的官僚习气,损害了地方的积极性、主动性和灵活性。
改革开放以来,珠三角经济发展的经验表明,自下而上的经济发展模式比自上而下的经济发展模式更具活力。东莞、番禺、顺德、南海都是很好的例子。
城市竞争力的提高并不是靠规模的扩大来发展的,关键还是要靠提高自身的素质来进行。深圳市就一直期望将东莞、惠州的一部分划入其中,理由是目前的用地很紧张,发展空间很小。但深圳还有相当部分土地没有利用,已利用的一些土地效率也不高。深圳作为一个特区城市,有理由为全国城市的发展做出表率。
2 不利于保持行政区内稳定、良好的社会经济秩序不断的行政区划调整影响了干部工作的积极性和顺利开展,对市民的工作、生活,对厂商投资者的经营管理发展更带来不便。尤其是跨区域的行政区划调整
3 行政区划调整带来了虚假城市化,带来建设上的浪费,城区人口、空间规模急剧扩大,形成了一种虚假的城市化,大面积的城区内仍然是农村产业、农村人口、农村管理体制。这并不利于管理,还在一定程度上导致了对农村、农民的进一步忽视
造成了城市虚假的繁荣、经济的泡沫、资源的浪费。部分城市在行政区划调整后,就开始大做规划,大兴土木,建
设新中心城区,建设标志性工程、形象工程。虽然通过巨额固定资产投资,在一定程度上刺激了经济的发展,但对今后经济的健康发展带来了不小的隐患。
而且人为地建设新的中心城区,并不符合经济发展规律。由于比较偏远的县级市被改为区,各城区相距甚远,城市
基础设施等方面并没有完全融合在一起,整个城市貌合神离,非常松散。
4 不利于制度创新
行政区划的调整可能会暂时性地解决城市发展之间的协调问题和城市竞争力问题,但城市还会发展,类似的
问题也将会不断增多,继续借行政区划调整来解决这些问题,基本上是不可能的。
同时,跨区域的环境污染问题、重复建设问题、规划协调问题固然可以通过行政区的合并来解决,但却不是根本
对策。
从长远来看,解决问题的关键还是要开展制度创新。通过法律、制度的建立、健全来协调城市间的发展,营造
良好的城市发展环境。
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5有关的对策建议
“撤县(市)设区”行政区划调整无助于多数问题的根本解决,是一种有待完善的行政手段。
世界上频繁地进行行政区划调整,可能只有中国一家。行政区划调整能够达到的效果还可利用其它方法来进行。
经济的协调可以通过经济的方法、市场的方法去进行解决。
政治体制的问题则应该通过政治体制改革去解决。
1 改革城市的设置方法
按照国际惯例,市应该是实质性的城市地域,也就是说是以非农产业为主、非农人口高度密集的地域,而不能像现在一样,城市内包含广大的农村地域、农村人口。
这就要求改变现行的整建制设市的做法,实行切块设市。省下设市和县,省辖市与省辖县同级,县内可以再设市镇,市、镇应是同一种地域实体的不同说法,两者规模上有差别,但形态和职能上没有差别。
配合城市设置改革的是加快政府职能改革,使政府从全能型向服务型转变,从科层化向扁平化转变。
一方面,要大幅度减少政府的管理职能,特别是减少政府直接干预经济的职能,政府工作的重心应转向社会公共事务。
另一方面,将省、地级市的部分职能下放到县、市,赋予基层政府更多的权利和责任,同时各级政府之间应有以法律形式规定的明确的权责分工。
通过这样的改革,省一级政府就可以从具体事务中解脱出来,进而可以管理更大的地域范围。
2 形成新的管治模式,建立城市协调发展机制
长期以来,我国各城市习惯于纵向的行政管理,而不习惯于横向的合作与协调。但随着政治经济体制的转型,传统观念和管理模式必须转变,新的现代的管治模式需要加快形成。新的管治模式的核心是管治主体多元化、管治过程为自上而下和自下而上相结合、程序形式上是公开透明和民主的。
在城市密集地区,尤其是城市群地区,成立城市协调组织。各个城市自愿参加,并且各个城市应该是平等的一员,共同参与问题的讨论、政策的制定和实施。协调组织主要解决跨区域的基础设施体系建设、环境保护、产业
发展等问题。城市协调组织是一个议事性机构,其成员代表各城市政府,主要通过联席会、听证会、双边、多边会议等磋商机制开展城市间的沟通、协商和合作。城市协调组织应多样化。例如,整个珠三角可以成立协调组织,其中相邻城市之间也可以成立协调组织。
如广州和佛山,深圳和东莞,珠海和中山、江门,佛山和中山等。以加强彼此之间的沟通、联系与合作。港口、机场、地铁、轻轨等跨区域基础设施的建设,都应该通过城市之间的协调来解决。
3 加强区域规划的编制和实施
区域规划在我国运用并不广泛,影响力也不大。可以称得上区域规划的主要是城镇体系规划,但它多局限于行政区内,且编制主要是由建设、规划部门完成,因而其实施难度很大。
而在美国、在欧洲,为保证区域规划的实施,成立有相关的机构、组织,这对于大都市区内城市之间的协调发展起到了重要作用,西方国家的经验值得借鉴。
4 科学、稳妥地开展行政区划调整
“撤县(市)设区”等行政区划调整要科学、稳妥地开展。调整一定要有理有据,要照顾到广大群众的历史情感、
传统习惯、工作生活的方便。调整的程序应科学、公开、透明,不能任由政府单方面决定或仅凭专家论证决定,要让社会各阶层有充分地表达心声的机会。要特别防止刻意将城市经济区与城市行政区重合的做法,它在短期内可能有益,长期则是完全不可取的。行政区划不可能跟随经济区一变再变。
5 积极开展法规制度创新
由于过份依赖通过行政区划调整来解决跨行政区的经济建设和市政建设中出现的问题,而没有从改善法规制度、改进管理方式以及调节工作关系等方面去努力,从而导致频繁调整行政区划的问题。
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6行政区划调整并不是一个简单的撤销、划分问题,其关系到老百姓的情感,影响到城市与区域的长远发展,影
响到城市政府运作管理的成本和效率。
因此,行政区划的调整应该高度慎重。
事实上,我国目前迫切需要的并不是行政区划调整,而是与行政区划调整具有同样目的,但更具有持久性和规范性的法规制度创新。通过法律和制度层面的创新,营造良好的城市竞争、发展环境,促进大城市和中小城市的成长,解决城市之间的协调发展问题,才是人们所应追求的目标。
撤市设区，即撤销县级市建制，在原县级市行政区域设立市辖区。原县级市管辖范围由新设立的市辖区管辖，新设立的市辖区由原地级市管辖。
撤县设区的意义是促进中心城市规模，理顺中心城市与周边县市之间的关系。提高城市的竞争力，推动相邻城市间的协调发展。为中心城市营造更广阔的发展空间。
法律依据：
1、《中华人民共和国行政区划管理条例》 第四条 国务院民政部门负责全国行政区划的具体管理工作。国务院其他有关部门按照各自职责做好全国行政区划相关的管理工作。 县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域行政区划的具体管理工作。县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自职责做好本行政区域行政区划相关的管理工作。撤销县级市，合并到地级市，成为地级市的一个区。
2、《中华人民共和国行政区划管理条例》第七条 下列行政区划的变更由国务院审批:
(一)省、自治区、直辖市的行政区域界线的变更，人民政府驻地的迁移，简称、排列顺序的变更;
(二)自治州、县、自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更以及自治州、自治县、设区的市人民政府驻地的迁移;
(三)自治州、自治县的行政区域界线的变更，县、市、市辖区的行政区域界线的重大变更;
(四)凡涉及海岸线、海岛、边疆要地、湖泊、重要资源地区及特殊情况地区的隶属关系或者行政区域界线的变更。
3、《中华人民共和国行政区划管理条例》第八条 县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更，县、不设区的市、市辖区人民政府驻地的迁移，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批;批准变更时，同时报送国务院备案。
（一）撤县设市有利于提高知名度，形成“横空出世”的效果
撤县设市第一个好处便是借此可以广泛宣传，造成舆论氛围。为地方提供一次全国扬名的机会和在全国媒体上免费做广告的机会。
（二）市比县有更优惠的待遇和更高的标准
一是撤县设市后市财政比县财政可以获得更多的周转资金，并且有一笔可观的城市建设费用；二是在财税分成上，市比县可截留更多的财税资金；三是在人员编制上市比县可以多设一些机构，多安排一些职务和人员；四是县级市市委书记通常为上级党委常委，而县委书记很少有进上级党委常委的；五是各类公职人员在县改市后可增加工资补贴或适当调高级别
（三）市更注重城市建设，县更重视农业和农村
设市城市更注重城市建设，即二产和三产发展是设市城市人民政府的工作重点，县政府工作重点是农业，主要为“三农”问题，上级政府在考核时市和县时，二者的侧重点有所不同，考核市的考核分值重点在城市建设方面，而考核县的分值主要集中在大农业方面。
（四）市与县在管理体制上有所不同
设市城市城区一般都设立街道办事处，作为市人民政府的派出机构，街道办事处机构相对精简，不设人大，工作重点在社区工作上。
1、撤县设区将有利于促进城乡建设的统一依法管理，促进城市空间格局的拉大做强，有利于基础设施与公共服务设施的共建共享，对县城建设而言，可能会带来管理水平、城市规划和建设标准的有效提升，有利于居民社会福利水平的总体提高。
2、撤县设区或设市是顺应城镇化水平提高以及完善行政管理的要求所作出的一种调整。撤县设区是其提升治理现代化水平、提升地区管理能力与效率的必然要求。
3、将城市群中的核心城市所辖县改为区，是落实国家新型城镇化战略与区域协调发展战略的具体安排。
4、撤县设区消除了制度方面的障碍，使中心城市的区域经济发展空间增大。
5、撤县设区后两地土地价值升高，土地置换更加顺利，有利于产业结构布局的调整，进而促进城市经济的可持续发展，使城市功能组织可以在更大的区域范围内展开。
6、撤县设区后交通、通讯、能源等基础设施和文教、卫生等服务设施都将在市里的统一规划下得到大大加强，城区的硬环境得到大大改善。
7、区划调整后，市区将实行统一规划，着手在郊区县(市)建设相对集中、富有特色的工业园和开发区，产业布局更加合理，基础设施、市政公用设施统一建设、共享共用，实现了资源的优化配置。
8、社会事业方面，传统的市、县两套社会服务体系被功能强大、级配合理、覆盖面广的中心城市服务网络所取代。区的城市基础设施将纳入城市整体规划，无疑还有利于区的基础设施建设。因为县属于相对独立的经济区域，城建资金按要求大多数需要自筹解决。
撤县设区主要集中在以下三种类型：
1、重点调整了在国家发展战略和国家级发展规划中具有重要地位的节点城市。
如在重庆、天津、杭州、石家庄、青岛等11个直辖市、省会城市和计划单列市开展了撤县(市)设区的行政区划调整；为了落实国家“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略，在西安、连云港、保定、秦皇岛、南京等战略地位重要的中心城市开展了撤县（市）设区的行政区划调整。
2、解决了一批地级市城区规模偏小和“一市一区”等市辖区规模结构不合理问题。如在揭阳、三门峡、梅州等市辖区规模偏小的地级市开展了撤县(市)设区的行政区划调整；在绍兴、赣州、安顺等19个“一市一区”的地级市开展了撤县（市）设区的行政区划调整。
3、同步撤并了一些规模较小的市辖区。如石家庄、保定、常州、南京等城市在撤县（市）设区的同时，撤并规模较小的市辖区，优化市辖区结构。这些撤县（市）设区的行政区划调整，对服务地方经济社会和城镇化发展发挥了积极的作用。
县级市是指行政地位与县、自治县相同的省辖城市，属于县级行政单位。一般由地级市代管，或者由地区管辖，也有部分由省、自治区直接管理。
基于传统的定义，县级市是指由地区或地级市管辖的相对于县的行政级别的小城市。
可以这么理解，直辖市不能正式管辖县级市，即不能＂市管市＂。
变成“县级市”有什么好处？
县与县级市，在《宪法》上虽然属于同一层级，即县级行政区划单位，但从城市化发展和经济建设来看，国家对县级市的发展要求更多的偏向于发展非农产业和推进城镇化，即县级市相对于县，城市化进程更快，非农占比占比较低，二三产比重要高，经济较发达，城区公共建设较发迖；从政府管理角度来看，县政府由地级市政府或省政府直管，而县级市一般由省政府直管、地级市政府或行署代管。
由于管理层级不一样，县级市往往在税费收入、审批权限、土地指标、财政入口、官员级别等方面都比较优越。所以，从理论上来看，撤县设市不仅是在名义上要优于县，且在条件相近的情况下，县级市能获得更多的发展机会与发展空间，理应比县发展的更快更好。
从行政管理和公共服务的角度来说，县和地级市是一样的，地级市实际上就是一个大号的县。
县级升级县级市需要什么条件
1、城镇非农产业从业人员25万余其中非农业户口非农业产业从业人员20万余人。
2、工农业总产值30多亿元，其中工业总产值占80%以上。
3、全区生产总值超过25亿元。
4、第三产业发达，产值超过第一产业，占地区生产总值的比重超过35%。
5、地方预算收入2亿多元已成为多个市县的县级市。只有这样才能升级为地级市。
县人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口（含县属企事业单位聘用的农民合同工、长年临时工，经工商行政管理部门批准登记的有固定经营场所的镇、街、村和农民集资或独资兴办的第二、三产业从业人，城镇中等以上学校招收的农村学生，以及驻镇部队等单位的人员）不低于12万；
其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万。县总人口中从事非农产业的人口不低于30%，并不少于15万。
最后说白了，总结一句话。
由于管理层级不一样，县级市往往在税费收入、审批权限、土地指标、财政入口、官员级别等方面都比较优越。所以，从理论上来看，撤县设市不仅是在名义上要优于县，且在条件相近的情况下，县级市能获得更多的发展机会与发展空间，理应比县发展的更快更好。
说直白点就是权限更大了点，摊子可以铺得更大。
